乡村振兴背景下，晋城市“四块地”改革前景展望

2019年7月，我市出台《关于盘活农村集体土地资源的实施办法（试行）》（晋市改办发〔2019〕2号）以来，全市各地围绕盘活农村闲置土地资源，加快推进“四块地”改革，用盘活土地要素来撬动农林文旅康产业融合发展，吸引了大量社会资本下乡，取得了极大的示范带动作用。

在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，全面推进乡村振兴，事关大局。如何继续推进“四块地”改革，盘活土地资源要素？“四块地”改革对乡村振兴的支持作用表现在哪里？如何加大招商引资力度，大力发展康养产业？

我们认为：

1．“四块地”改革方兴未艾，顶层设计推进力度会不断加大。

2．我市各乡村（社区）旅游文化、土地等资源丰富，必然吸引更多社会资本。

3．我市应继续解放思想、先行先试，吃干榨尽政策红利，继续以户改、教育、生态、古堡、历史等推动乡村全面振兴，以更大的开放谋求更大的发展，以更快的速度率先实现高质量转型发展。

1．泽州县“三块地”改革为全国及我市土地制度改革积累了丰收成果

“三块地”改革最早发端于我市泽州县。

2015年，泽州县即被列入首批改革试点。时年，全国人大常委会授权全国三十三个区县开展农村土地制度改革试点工作，宅基地制度改革与征地制度改革、集体经营性建设用地入市并列，成为三项试点内容之一。

被确定为农村土地制度改革试点以来，泽州县按照中央统一部署，在坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的前提下，结合实际，以“试制度、试成效”为核心，大胆探索、勇于创新，总结了泽州县土地制度改革十大典型经验，形成了一系列制度性成果，为国家修法立规提供了诸多可资借鉴的做法和经验：土地征收试点稳步推进：按照“程序规范、补偿合理、保障多元”的要求，在缩小征地范围、规范征收程序、完善保障机制方面进行了积极探索，制定出台了10项制度。18年底完成农用地转用的29宗1989.07亩。实施征收的土地6宗1219.73亩。

农村集体经营性建设用地入市试点成绩突出：按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标要求，构建了“1＋9＋3”制度体系，即：“一个总体制度”，整体设计入市政策；“九个配套制度”，完善入市程序、土地权属调整等操作层面细节问题；“三个保障制度”，明确交易公证、纠纷解决等相关问题。推进集体土地与国有土地同等入市、同权同价。18年底完成53宗集体经营性建设用地入市，面积1761.7亩，成交金额2.08亿元。

宅基地试点成效明显：按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的要求，建立了1＋5制度体系。按照宅基地“三权分置”的要求，适度放活农村宅基地和农民房屋使用权，将大阳镇7个村585户农房出租给旅游公司用于发展旅游，出租总建筑面积43000平方米。自2018年下放宅基地审批权以来，乡镇人民政府已批准用地3宗，面积60.87亩。完成7个乡镇17个村的宅基地整治退出工作，共退出宅基地496户，整治复垦土地503亩，另有51个村1002亩宅基地正在整治复垦中。

2．我市“四块地”改革成效显著

2019年，在泽州县开展农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收和宅基地制度三项改革试点工作基础上，结合我市实际，开展了以盘活承包地、宅基地、农村集体建设用地、集体林地的“四块地”改革。

做好高质量的顶层设计：我市出台《关于推进农林文旅康产业融合发展试点的实施意见（试行）》的配套文件，对加快推进农林文旅康产业融合发展整市试点、实施乡村振兴战略有了重大推进意义。但实践中，基层干部群众反映缺少抓手，特别需要解决土地制约瓶颈，为此，2019年7月29日，我市出台《关于盘活农村集体土地资源的实施办法（试行）》。

重点解决四个问题：一是解决农村宅基地利用粗放的问题。人口大量迁移和土地退出不畅，闲置宅基地增多；宅基地财产价值未能显化，大量土地资产处于“沉睡”状态。二是解决土地规模经营水平不高的问题。我市绝大部分土地经营仍处于低端、低附加值的种植业，如何扩大规模经营、促进农村产业融合发展亟待破题。三是解决农业要素市场配置不合理的问题。城乡要素流动不顺畅，大量农民涌入城镇，城镇建设用地指标紧缺；农村建设用地不能进入市场，土地资产价值未能得到充分体现。四是解决农民内生动力发挥不充分的问题。盘活农村集体土地资源，就是要吸引工商资本助力乡村振兴，就是要把农民变股民，使农户成为规模经营参与者和独立承担经济和民事责任的社会法人，与经营主体“联产连心”，增加财产性收入和各类分红。

用足用好改革这个关键一招，“四块地”改革在我市风生水起。截至目前，全市流转土地面积32万亩，占家庭承包耕地面积的14.5％；土地经营权入股专业合作社27家，入股面积8138.16亩；农村宅基地盘活利用共5833.82亩；采取城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等措施和指标交易办法盘活8450.4亩，入市完成72宗2752.96亩；林权抵押贷款实施了3个项目，共贷款授信1560万元，获批贷款530万元。大批的农村闲置土地被盘活，从死资源变“活”资产，有效激发了经济社会发展活力。

仅以高平市为例（林地改革除外）：“四块地”改革启动以来，高平市注重顶层设计，加强制度建设，出台了《关于盘活农村集体土地资源的实施细则（试行）》，明确规定退出宅基地和集体建设用地可列入城乡建设用地增减挂钩项目，并根据复垦验收等别每亩给予10至15万元奖补，极大地调动了乡村参与改革的积极性，为有效盘活农村承包地、宅基地、农村集体建设用地及集体林地等土地资源提供了制度支撑。

在宅基地改造及盘活利用上：高平市将城乡建设用地增减挂钩政策与脱贫攻坚、乡村振兴打通。通过村庄整治、宅基地和农村空闲建设用地整理、实施增减挂钩项目，调整村庄建设用地布局。在符合规划前提下，村集体经济组织可采取统规统建、统规自建等方式，将腾退出的宅基地转变为集体经营性建设用地，用于发展农林文旅康项目，农民和村集体可按约定获取收益。通过易地扶贫搬迁、旧宅基地改造、工商资本入股经营以及城乡建设用地增减挂钩等政策，形成了乡镇主导、村民入股、复垦入市、镇企共建、就地利用、近郊民宿等六种宅基地盘活模式。截止目前，高平全市通过村委内部流转盘活宅基地42处，面积7.85亩；委托村委统一管理24处，面积2.87亩；引进工商资本搞农家乐出租宅基地3处，面积0.41亩；有偿退出320处，面积146.75亩；空闲地收回重新规划使用148处，面积44.66亩；宅基地自主盘活259处，面积20.64亩；凋敝宅基地复垦1925处，面积1385亩，复垦耕地面积1106亩。

在集体经营性建设用地入市上：制定了集体经营性建设用地入市实施方案，集体经营性建设用地入市管理办法、入市土地增值收益调节金管理暂行办法、入市收益分配使用管理办法、入市土地使用权抵押贷款办法等1＋1＋3制度体系。发布了农村集体建设用地基准地价，做到了城乡基准地价体系全覆盖，为我市集体经营性建设用地入市提供了制度和技术保障。目前，高平市已基本完成了3至4宗集体经营性建设用地入市试点。

在农村承包地改革上：全面完成土地承包经营权确权登记颁证。目前全市445个村集体除10个因无地或者城市规划等暂缓确权外，剩余435个村中已完成权属调查的有434个村，已颁发经菅权证书的有433个村，占总村数的97.3％，已颁发经营权证书100193本，确认承包地面积561200.7亩。部署开展了承包地经营权入股和流转。在北城办王何南村、马村镇东周村、三甲镇赤祥村、野川镇东沟村开展土地承包经营权入股试点，鼓励村集体经济组织领办成立土地股份合作社或农民专业合作社，开展土地股份合作，实现规模化经营。积极推进农业生产托管服务试点。2018年－2019年连续两年，成功申报省级农业生产托管服务试点县，共争取上级资金1100余万元。2018年度已完成秸秆粉碎33053.74亩、深耕（翻）45164.86亩、旋耕57159.25亩、机播31194.3亩、防14140.9亩、机收30536.07亩。

3．持续推进以盘活宅基地、集体经营性建设用地为核心的“四块地”改革

2019年《中华人民共和国土地管理法》修订，用立法形式确认了宅基地审批制度、有偿退出等改革试点的成果。同时，《土地管理法》明确规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用宅基地。2020年中央1号文件指出，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。党的十九届五中全会重申了宅基地“三权分置”的重要性，这将为宅基地的盘活利用奠定制度基础。

要坚持宅基地所有权、保护宅基地资格权基础上，解放思想，先行先试，持续深化宅基地制度改革，为我市发展文旅康养产业赋能赋权。

坚持宅基地所有权，是盘活利用宅基地的根本保障。宅基地归本集体成员集体所有，这是宅基地制度的根本所在。坚持宅基地所有权，着重强调以下三个方面：一是完善宅基地所有权的行使方式。宅基地所有权应当由农村集体经济组织或者村民委员会代表本集体成员集体行使。要完善农村集体经济组织的制度建设、积极推进农村集体经济组织立法工作，将成为完善宅基地所有权行使方式的重点内容。二是探索宅基地所有权的实现形式。宅基地所有权的具体实现形式，应当坚持因地制宜原则，以为农村集体经济组织成员提供居住保障作为基本目标。三是强化宅基地所有权的管理权能。在“三权分置”的背景下，随着宅基地的盘活利用，更多的社会主体进入乡村，可能带来更大的用途管制的压力。除此之外，更多社会主体的进入对乡村的公共服务和公共设施提出了更高的要求。农村集体经济组织可以探索基于公共服务的提供和公共设施的使用，向社会主体收取适当费用，从而为强化宅基地所有权的管理权能奠定物质基础。

保护宅基地资格权，是盘活利用宅基地的基本前提。宅基地资格权是农村集体经济组织成员以户为单位对集体所有的宅基地享有的权利。一是规范宅基地资格权的确认标准。宅基地资格权的确认应当以农村集体经济组织成员的身份确认为前提，集体成员身份确认是农村集体产权制度改革的重点内容之一。二是明确宅基地资格权的权利性质。宅基地资格权的取得，应当以户为单位，在实际取得宅基地使用权时方可取得。在宅基地领域是对“一户一宅”原则的坚持，对于“一户多宅”或者“一户一宅”面积超过法定标准的部分，均非社会保障功能所应涵盖的范围。

改革重点在放活宅基地使用权。盘活利用宅基地，是在坚持宅基地集体所有权、保护宅基地农户资格权的前提下，适度放活宅基地使用权。一是将增加宅基地使用权的收益权能纳入考虑。明确宅基地使用权的收益权能为前提，盘活利用宅基地。二是坚持宅基地使用权的用途限制。宅基地使用权人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。从目前宅基地盘活利用的地方实践来看，既存在以住宅为用途的盘活利用，例如：将闲置宅基地和闲置住宅出租给社会主体用于居住；也存在以非住宅为用途的盘活利用，例如：发展乡村产业的用地需求往往不是宅基地而是集体经营性建设用地。就制度设计而言，前者应当归属于放活宅基地使用权的范围，后者则涉及到相关的制度衔接。三是实现农村土地改革的制度衔接。在宅基地盘活利用过程中，如果超越了住宅及其附属设施的用途限制，应当强化宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市制度的衔接。集体经营性建设用地入市作为农村土地制度改革的重要成果，已经在2019年《土地管理法》的修订中得到了立法确认，其用途限制主要在于工业、商业等经营性用途。因此，宅基地盘活利用中，需加大对农村土地的用途限制的关注。在发展乡村产业等盘活利用形式中，需要开展工业、商业等经营性活动时，应当及时依法将宅基地转变为集体经营性建设用地，尽快出台集体经营性建设用地入市的具体规则。

4．风起于青萍之末，我市文旅康养产业发展大有可为，土地制度是关键

四十年来，中国农村事实上事实上的还是类农业社会的小农制度。四十年坚冰，到当下这个节点，春雷惊蛰，变革的力量正在在破土前的骚动。大风多起于青萍末，获得经济红利者，从来都是“风还没来，人早就在风口”。

必须“引入资本、解放土地，让乡村活起来”。这其中，土地制度改革是关键，而资本是土地制度松绑之后的主体力量。

因此，我们认为，一是要提升乡村产业回报。为什么要素只往城市，不往农村走？非常重要的一点是，乡村产业的报酬低，报酬低以后，资本、人、土地就不往农村去配置。要解决乡村产业的回报问题必须提高乡村产业复杂度。比如说现在的农业，这些农产品的报酬就是几百块钱，如果整个农村产业复杂度提高，科技含量提高，要素组合和配置效率提高，那回报率就会上升。乡村的产业跟城市的产业就一样具有竞争力了，资本就愿意到乡村投资。

二是要打通要素城乡流动阻碍。土地作为乡村发展最重要的要素资源，随着集体经营性建设用地无需征用可直接入市、农地“三权分置”、宅基地“三权分置”等多项土地改革制度的全面推进，将会大力推动以农村土地为主的各类要素资源得到充分的流动。这样资本就会下乡，高素质的人力资本就会往乡村走，土地资源使用在乡村才有回报。城乡之间要素打通以后，乡村和城市之间的发展才能平衡。  

农村土地资源是农村最具潜力的自然资源，在农村土地制度改革上实现突破，将为我市文旅康养产业发展和乡村振兴发展提供有力支撑。

以四川泸县为例：2015年，泸县列入全国农村土地制度改革试点县，统筹推进农村宅基地、集体经营性建设用地入市、农村集体土地征收制度改革三项试点，解决了“人往哪儿去”“钱从哪里筹”“地该怎么用”等问题。5年来，泸县共腾退宅基地并复垦耕地2.27万亩，11万农民住进了新村或城镇；农村居民人均可支配收入从10455元提高到16765元，村集体经济平均收入从1.2万元提高到100多万元；大批传统农民变成了有土地入股、流转等收益的股民或就近务工的工人。

激励农户有偿退出原有宅基地，按照本组本村无偿、跨村跨镇有偿方式在山河社区统规统建住房，房屋价格按建筑成本价支付，既顺应村民自愿流动意愿，又促进土地节约集约利用。此外，聚合共建共享，撬动地资合作，允许农户以合法宅基地使用权与第三方共建共享，农民获得住房，第三方获得经营性用房。 

泸县通过在传统农区继续执行“一户一宅”取得制度；在以户为基础、按人定面积的前提下，建设新村聚居点或农民住宅公寓，创新农民跨村跨镇取得宅基地制度，构建“节约有奖、超占有偿”用地导向，倒逼公平公正用地和节约集约用地。

从我市陵川发展经验来看，实施五项政策，大力推挤宅基地改革，文旅康养产业发展迅猛，土地制度改革成为关键一招。目前全县宅基地共24806.63亩，闲置12163处，2091.43　亩，闲置率8.43％。目前，盘活1006处，259.3733亩，盘活率达12.40％。

五项政策推动下，取得了丰硕成果：一是支持农村居民利用宅基地和自由住房从事“农家乐”等生产经营性活动。通过对达到市级标准的每户奖补1万元、省级以上另奖8万元等方式，目前全县盘活610户，（农家乐近600户）利用面积199.2372亩，其中“农家乐”床位达到23000余张。如：王莽岭景区仅锡崖沟一个村发展农家乐174户6100个床位，占全村总户数的56.9％；马圪当乡无门票景区武家湾片区发展农家乐253户1万余个床位，占比43％，户均年收入达到10万元以上。二是支持村集体经济组织内部流转或统一管理委托第三方经营，按约定获取收益。目前，全县盘活155户39.2777亩。如：古郊乡松庙村发展康养旅游，对21户闲置宅基地按每平方米50元、闲置危旧房每平方米130元的价格进行回收，对37户设施完好的村民住房以“第一年租金2000元、以后每年递增500元”的价位流转回村集体建设高端民宿，委托北京首开国寰专业团队统一开展运营建设。崇文镇岭常村引进开发商建设西溪里精品高端民宿项目和民宿精品小吃街，由村集体以“每间1至2万元”的标准，统一回收60户宅基地和闲置农房，或村民自愿折价入股。三是整治居民点进行统规统建、统规自建，有尝腾退宅基地，为项目建设、产业发展提供土地保障。目前，全县盘活477处70.0234亩。如：锡崖沟村拆除房屋203处6万余平方米，进行统规统建，腾退宅基地形成建设用地供给王莽岭景区，实现对土地的高效利用。四是鼓励工商资本参与改造兴办农林文旅康产业。目前，全县盘活232处56.57亩。如：夺火乡琵琶河村引进开发商，在2个自然村整村开发建设山庄民宿项目，盘活宅基地及空闲地8亩、1.3亩机动地，承包期30年，一次性收益62.8万元。礼义镇侍家掌村将老马岭自然村中的全部宅基地收回，引资1000万元建设休闲生态种养区项目，开发建设康养人家。五是鼓励对废弃闲置宅基地集中连片复垦，形成新增耕地指标，用于易地指标交易。目前，全县复垦271.27亩，拟新增耕地162.21亩，全部用于指标交易，交易额可达到2400余万元。如：秦家庄乡赵家背村整村搬迁整治复垦后新增27.77亩耕地，完成指标交易后作为村里的机动地对外出租。

我市“四块地”改革，既进一步释放了农户住房不动产权益的权能，又盘活了农村沉睡的巨额资产，繁荣了经济，增强了农村发展动能。来自我市的“四块地”改革的生动实践，已经成为激活新生产力、打造我市文旅康养千亿产业的金钥匙。

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南靖县农村宅基地管理办法(试行)

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